中國公共管理研究回顧與展望
來源:中國社會科學報 更新時間:2020-01-20

————值得關注的十大主題

中國特色社會主義進入了新時代,“中國之治”開辟了公共管理學發展的新境界。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),進一步闡明了堅持與完善中國特色國家制度,推進國家治理現代化的目標、方向和任務。這既給中國公共管理學的發展提供了新的歷史機遇、注入了新的活力,也對公共管理學的創新發展提出了新的挑戰和更高要求。中國公共管理學界必須順應中國與全球公共治理實踐的新形勢新變化,推動中國公共管理研究的創新發展,構建具有中國特色的學科體系、學術體系和話語體系。

國家制度與國家治理

在過去的一年中,國家治理成為公共管理研究中的一個高頻詞。國家制度和國家治理是哲學社會科學的基本內容,更是公共管理學的核心主題。習近平總書記指出,黨的十八大以來,推進全面深化改革,中國特色社會主義制度日趨成熟定型,中國特色社會主義法治體系不斷完善,為推動黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革發揮了重大作用。黨的十九屆四中全會通過的《決定》對國家治理的內涵與特征做出新規定,提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化三階段的總體目標,強調13個方面的顯著優勢,明確13個堅持和完善?!稕Q定》指出:我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現;是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系。國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督,創新行政方式,提高行政效能,建設人民滿意的服務型政府。

2019年11月,國家社科基金圍繞深入研究闡釋黨的十九屆四中全會精神,列出了100個重大項目招標課題研究方向,涉及國家制度和國家治理的方方面面問題。其中包括中國特色社會主義制度的本質特征,根本制度、基本制度、重要制度,我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢、創新經驗和世界意義,等等。2020年度國家社科基金項目指南也列出了大量有關國家制度和國家治理方面的課題。習近平總書記指出:“我國國家治理的一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開?!敝袊厣补芾韺W必須高度重視國家制度和國家治理這一核心主題的研究,突出對“公共管理或公共治理的制度前提”“堅持黨的全面領導制度”“把制度優勢轉化為治理效能”“強化制度執行力”“深化行政體制改革”“建設人民滿意的服務型政府”,以及經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設等各領域的體制機制改革等一系列問題的研究。

地方治理、基層治理以及社區治理是國家治理的重要內容,是近年來學界的研究熱點。就地方治理而言,作為一種制度安排,地方政府是一個國家政治和政府制度的重要組成部分。政府改革不僅要關注中央政府層面,還要注重地方政府層面。地方政府治理變革成為全球政府治理變革的焦點之一,我國的國家治理現代化落實到地方就是地方治理的現代化。因為治理的層次不同,政府的職能差別和治理的內容也就有所不同。目前學界需要加強對地方治理實踐模式轉變與地方治理理論范式建構等重大問題的研究,從而推進地方治理的學科建設與人才培養。

就基層治理而言,從基層政權建設、村(居)民自治等到基層治理及社區治理和鄉村治理,則反映了我國基層管理實踐模式與理論范式的變化。黨的十八大之后,各地積極探索“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”五位一體的基層治理新模式。社區治理屬于基層治理的范疇,當代社區不斷擴展公共職能,成為公共服務供給網絡中的重要力量。社區治理涉及社區公共事務與社區服務的供給及其合作網絡的治理。探索黨組織領導的自治、法治、德治相結合的基層治理體系,構建符合新時代要求的基層社會治理共同體,是過去一年更是未來基層治理以及社區治理研究的重大課題。

百年未有之大變局與全球治理

2019年是中華人民共和國成立70周年,哲學社會科學各學科都在總結本學科70年的發展變化,作為70年發展中的新興學科,公共管理學立足百年未有之大變局,積極參與到全球治理的話題討論中。今天的世界正處在大發展大變革大調整之中,人類再次站在了歷史的十字路口。中國人民實現了從站起來、富起來到強起來的歷史性飛躍,綜合國力和國際地位不斷提升,日益走近世界舞臺中央,為世界和平與發展不斷貢獻中國智慧、中國方案和中國力量。中國始終堅持做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者。中國積極參與全球問題的解決,促進全球治理體系的變革,提供全球治理的中國方案。構建人類命運共同體,是中國公共治理面臨的一個重大而迫切的實踐課題與理論主題。

全球治理是公共治理的題中之義,然而卻是中國公共管理學界關注度略顯不足的領域。根據公共管理研究生教育發展調研報告的資料,除了清華大學公共管理學院等幾家培養單位之外,在公共管理一級學科博士點碩士點及公共管理碩士專業學位(MPA)中設立“全球治理”研究方向的院校并不多。全球治理是公共治理的最高層次,在它之下依次是國家治理、地方治理和基層及社區治理。中國公共管理學的創新發展應該高度重視全球治理領域的研究,直面全球公共治理的新場景、新實踐和新問題。以此在學界突出全球治理的新理念、新思維、新范式以及全球治理體系重構、人類命運共同體構建、中國在全球治理中地位與作用、中國發展道路的世界意義等重大問題的研究與闡釋。

新技術革命與政府治理變革

隨著當代新技術革命的展開特別是信息通信技術以及人工智能和量子技術的發展,人類社會進入了信息社會的更高階段??偨Y過去一年的相關高頻詞,人類社會正走向所謂的“后信息社會”“大數據時代”“數據的社會”“智能化時代”“智能社會”或“超智能社會”。網絡化、數據化、智能化和量子化推動政府治理朝向數字化和智能化轉型,這催生了新一輪政府治理變革浪潮,迎來了“數字政府”“政府3.0”“智能化政府”“智慧政府”或“智慧治理”。

盡管公共管理學界已有大量這方面的研究,但是迄今為止,“技術與政府”并沒有成為公共管理學中相對獨立的研究領域(已有的“電子政務”屬于這個領域的內容)。事實上,技術與政府屬于公共管理學的基礎性分支或主題領域。根據歷史唯物主義的觀點,生產力決定生產關系,經濟基礎決定上層建筑。技術是生產力中最活躍的因素,技術創新促進生產力的發展,引發生產關系和經濟基礎的變化,進而推動包括國家或政府治理和意識形態在內的上層建筑的變革。而從公共管理研究“技術與制度”的二分法或“觀念—技術—制度”的三分法中就可以領悟技術與政府研究的重要性。中國公共管理學必須重視技術與政府這一基本主題的研究,密切關注新技術革命所引發的國家或政府的體制、機構、職能、流程和管理方式的變化,尤其是信息技術驅動的政府治理的數字化和智能化轉型,及其催生的數字化政府或智慧政府及智慧決策的新實踐模式。

政府與市場、社會的關系

政府與市場、社會的關系(或國家與社會的關系)是現代社會中的一個基本關系,也是政府機構和政府職能配置的前提和基礎。改革開放以來,為了適應經濟社會發展以及社會結構轉型的需要,我國持續推進政府機構改革和政府職能轉變,調整和優化政府與市場、政府與社會的關系。黨的十八大以來,政府大力推進“放管服”改革與營商環境優化,推動政府職能的根本轉變,以增強市場活力和社會創造力?,F階段我國堅持市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用的原則,推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。創造公平競爭的環境與激發市場主體活力和社會創造力,是政府職能履行的重中之重,這也正是“放管服”改革與營商環境優化的落腳點。

政府如何處理好與市場、企業及社會的關系,扮演好自己的角色——如在公共物品和公共服務的生產者、提供者和安排者三種基本角色中做出選擇與組合,充分發揮自己的作用——履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和環境保護等基本職能,這既是經濟社會發展中至關重要的實踐問題,也是公共管理學關注的重大理論問題。作為本學科的核心內容之一,政府機構及行政體制改革與政府職能轉變是公共管理學界持續關注的主題。2019年,“放管服”改革與營商環境優化則成為公共管理學研究的一個焦點。例如,2019年中國行政管理學會年會的主題就是“學習貫徹十九屆四中全會精神,深化‘放管服’改革優化營商環境”;2019年的《中國行政管理研究》雜志在第4期和第7期設專欄探討這一話題。公共管理學需要更寬廣的視野,需要加強對政府、市場與社會關系(或國家與社會關系)基本理論的研究,并總結提煉新中國70年來尤其是改革開放40余年來在這一實踐領域的經驗,建構中國特色的政府理論及政府職能理論,為公共管理學奠定更寬廣更扎實的理論基礎。

公共服務與美好生活

人民的美好生活以經濟發展和民生改善作為前提,以高質量的公共服務供給作為保障。民生是人民最大的福祉,公共服務是保障和改善民生的載體,是人民獲得感、幸福感和安全感的支撐?!懊篮蒙钚枰闭凵涑鋈嗣袢罕妼Ω哔|量公共服務供給的更高期待,而提升人民獲得感、幸福感和安全感已成為從中央到地方的一個施政重心。當前,公共服務需求的全面增長與高質量公共服務供給的不足構成公共服務與民生改善中的一個突出矛盾,是滿足人民日益增長的美好生活需要的制約因素。

公共管理學必須加強對“公共服務與美好生活”這個重大理論與實踐問題的研究。一方面,加強對公共服務重大實踐問題的研究。這其中包括基本公共服務的可及性與均等化,完善惠及全民的公共服務體系,美好生活的內涵與獲得感、幸福感和安全感評價,公共服務提供的體制機制和方式的改革,公共服務供給的多元主體協作,抓民生和抓發展的關系以及如何抓重點、補短板等議題。另一方面,必須推進公共服務的理論建構與學科建設。大致可將公共管理學科劃分為三大領域或板塊:一是公共組織(公共行政學)——研究公共組織尤其是國家或政府的體制、結構、過程和功能及其與環境的關系;二是公共政策(政策分析)——應用科學知識和方法對實質性公共政策領域進行分析研究;三是公共服務(公共事業管理)——以公共服務的供給或民生改善以及事業單位管理等為研究對象。原有的“公共事業管理”專業內涵的不清晰,制約了該學科領域及其人才培養的發展。在新時代,隨著公共服務重要性的凸顯以及事業單位分類改革的推進,需要推動本領域由“公共事業管理”向“公共服務”的范式轉變,構建起公共管理學中相對獨立的“公共服務”學科專業或研究領域。

治國理政的實踐經驗與歷史傳統

中華人民共和國成立70年以來,中國的面貌發生了翻天覆地的變化,中國共產黨人在國家治理現代化道路上不斷探索,走出一條國家治理現代化的中國道路,形成國家治理現代化的中國經驗。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央全面推進黨和國家機構改革、國家治理的現代化以及政府治理變革。在這個過程中進行了一系列的重大戰略、政策與治理實踐創新,創造了大量具有中國特色的經驗,形成鮮明的國家治理的執政品格與政策風格。黨和國家特別強調始終把人民利益擺在至高無上的地位,實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益是黨的一切工作的出發點和落腳點。

與此同時,中國的國家治理有著深厚的歷史淵源和獨特的文化基因。中國五千年的歷史中蘊含著許多治國理政的大智慧,中華民族為全人類留下了極為豐富的治國理政的思想文化遺產。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視治國理政歷史經驗的繼承、發展、揚棄與借鑒。例如,在吸取古代吏治的經驗教訓方面,習近平總書記指出:治國理政,關鍵在人;為政之要,唯在得人;治國之要,首在用人,也就是古人說的“尚賢者,政之本也”,“為政之要,莫先于用人”;而吏治腐敗更是我國歷代王朝走向衰亡覆滅的一個重要原因,這是我們必須吸取的歷史教訓!

推進中國公共管理學的理論研究與創新,一方面,必須學習領會以習近平同志為核心的黨中央在治國理政實踐中所形成的具有時代特色、實踐特色和民族特色的思想。習近平新時代中國特色社會主義思想中包含了極其豐富的治國理政或國家治理思想,這是中國特色公共管理學及其創新發展的指導思想和理論基礎。中國的公共管理學要想走出一條具有中國特色的學科、學術、話語的創新之路,必須總結和提煉中華人民共和國70年來,特別是黨的十八大以來黨中央治國理政實踐取得的創新經驗,以此豐富中國特色公共管理學的理論內涵。另一方面,中國的公共管理學必須以史為鑒,究天人之際,通古今之變。這就需要國內學界高度重視古今中外公共管理的實踐及其經驗,尤其是我國治國理政的歷史傳統與經驗的研究;堅持古為今用、推陳出新,有鑒別地加以對待,有揚棄地予以繼承?!皩糯某晒涷?,我們要本著擇其善者而從之、其不善者而去之的科學態度,牢記歷史經驗、牢記歷史教訓、牢記歷史警示,為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有益借鑒?!?

國外公共治理的實踐與范式轉變

進入21世紀,全球公共部門管理的理論與實踐發生了新變化并呈現出新趨勢。公共部門尤其是政府治理變革繼續深化的基本動因在于:一是一系列新變革的涌現,如:全球化、信息化以及網絡化、數字化和智能化,科學技術進步、新工業革命、經濟社會發展,財政危機或金融危機;二是官僚體制的失效,如:國家(政府)與社會關系的變化,公共部門、私人部門和非營利組織共同提供公共服務的日益復雜化;三是西方社會中公民對政府不滿的加劇與對政府與日俱增的期望和要求。在實踐中,20世紀70年代末80年代初興起的“新公共管理”運動所注重的財政效率和政府內部運作以及所強調的代理、競爭和選擇等原則,正在被“新公共治理”所關注的國家與社會關系的調整以及強調合作、談判、參與等原則所取代?!秶H行政科學評論》主編安德魯·梅西(Andrew Massey)在2017年第4期的主編導語中說:進入新世紀尤其是近十年來,公共部門的改革與全球化問題的變化不斷沖擊著公共行政領域,公共管理者所面臨的任務更復雜,更難以應付。

在理論上,公共部門管理的研究途徑、學科范式與理論形態也正在發生轉變,出現由傳統公共行政到“新公共管理”再到“新公共治理”的范式轉變。在西方,繼“新公共管理”之后,公共部門管理進入了所謂的“后新公共管理”“(新)公共治理”或“公共價值管理”時代,出現了諸如“(新)公共治理”或 “新治理”“合作治理”“網絡治理”“數字化治理”“整體化治理”一類的“新”模式。其中,“公共價值管理”“新公共治理”和“合作治理”是三種比較有代表性的公共管理“新”理論范式或知識綜合。

構建中國特色公共管理學,需要跟蹤國外公共管理的理論與實踐進展及其前沿,批判性地借鑒其成功的實踐經驗及有益的理論成果。習近平總書記說:“我們不僅要了解中國的歷史文化,還要睜眼看世界,了解世界上不同民族的歷史文化,去其糟粕,取其精華,從中獲得啟發,為我所用?!敝袊墓补芾韺W發展既要突出中國特色、堅持中國立場、發出中國聲音、解決中國問題,又要樹立全球視野、密切關注國際公共管理研究前沿、積極探索重大全球或國際問題、增強中國特色公共管理學的國際影響力。

公共管理的科學理論與方法基礎

公共管理學的創新發展必須關注科學技術的發展及其前沿,特別是科學方法論、數據科學、腦科學、生命科學、認知科學、神經心理學、量子理論、信息通信技術、智能化技術及虛擬技術等領域的最新進展及其理論成就。從當代科技發展及其知識與方法中吸取營養,強化公共管理學自身的科學理論與方法論基礎,采用新的研究途徑、研究方法和分析技術。

科學研究新范式的出現為公共管理研究提供了新的方法論及研究途徑。格雷在“eScience:科學方法的一次革命”的演講中提出了科學研究的“第四范式”概念,指出科學研究的四次范式變化——從實驗研究、理論研究到計算模擬再到數據科學或數據驅動的知識增長。當代社會科學也正經歷著一場數字化革命,其標志則是社會科學的興起,這是一門基于大數據的人類行為計算的科學。當代科學前沿領域的進展對公共管理學產生重大影響。例如,部分生物科學(如基因組學、蛋白質組學、代謝物組學)的內容正有效地轉變為社會科學的內容;進化生物學和認知科學的研究表明,“人天生是自利”的觀點并不成立,平等觀念有其基因基礎;進化性的生存更依賴于集體性交往,而非自我疏導。

數據化和智能化以及虛擬現實技術增強了人類行為的可預測性。今天,人類行動的數據可以被系統地、規?;卣莆?,人們的行為蹤跡都可以在某個數據庫中找到線索,這使得研究個人、團體及全人類的行為規律成為可能?!疤摂M現實/現實增強”等技術的日益廣泛應用,標志著虛擬現實時代的來臨。2018年的《科學》和《自然》雜志都有文章論及這個話題,《管理科學》編輯部則宣稱虛擬現實等技術的應用是管理科學的新主題。機器學習技術在社會科學中的應用也日趨廣泛,它與傳統分析工具結合,可以檢驗傳統方法無法檢驗的假設,拓寬社會科學研究的邊界。

今天,行為、實驗、預測和數據驅動已成為新的認知方式、思維方式和知識增長方式,也成為公共管理與公共政策理論和實踐發展的新趨勢。2019年國內學界召開了多次相應主題的研討會,論著也明顯增加。因此,公共管理學必須高度重視公共管理的行為、實驗、模擬、預測和數據驅動與智能化技術、虛擬技術(數據挖掘、現實挖掘、虛擬現實/現實增強、機器學習等)的應用,增強公共管理研究的科學性。

公共管理學中的多學科知識融合

跨學科、交叉學科和綜合性研究的涌現以及知識融合成為當代科技進步的一個主導性趨勢,自然科學與社會科學的界限以及定性研究與定量研究的分野日益模糊。作為心理學與公共管理學交叉的新興學科,行為行政學采用個體行為和態度的微觀視角,以心理學和實驗方法為其理論和方法論基礎,以心理學及個體行為研究的新成果為依據。

人文社會科學之間的知識也日益交融。近現代社會科學走過從整體到分化或專門化的歷程,如從政治經濟學、精神科學(道德哲學)和國家學(官房學)到統計學、經濟學、政治學、社會學、人類學、(新)史學等。當代社會科學發展則由專門化到整體化演變,如知識產生方式由學科導向轉入問題導向,進入所謂的“后學科時代”。如加里·金在《重構社會科學》一文中所說:隨著社會科學跨學科性增強和更具合作性,社會科學的實際定義拓寬了,不能再基于過去特定學科領域 (社會學、經濟學、政治學、人類學、心理學等)對社會問題進行研究了。

公共管理學學科的核心主題是人類的集體行動、沖突與合作、選擇或決策、管理或執行之類的問題。公共管理學研究對象是一個典型的跨學科、交叉學科的領域,具有綜合性及應用性的特點。大量學科為公共管理的研究提供了理論與方法基礎,因此必須倡導和推動與公共管理學及其他相關學科知識的融合。

中國公共管理學的轉型與重構

近年來,公共管理學科的轉型與重構同樣成為國內外學界討論的熱門話題。例如,《美國公共行政評論》雜志主編詹姆斯·佩里在2016年第2期的寄語中,提出了“公共行政學正在消失嗎?”(Is Public Administration Vanishing?)的設問,強調必須高度關注公共行政學的未來。布爾貢(Jocelyne Bourgon)在《國際行政科學評論》2017年第4期發表的頭條論文《反思、重構與重塑》中認為,影響未來治理模式的挑戰性趨勢正在形成,政治及國家在構建民主社會中的角色正在改變?,F在是時候從一個更寬泛的視角來反思公共行政學了,公共行政需要一種新的“統一的理論”,它將國家、公民和社會之間的動態關系視作現代社會的基本要素。

與之相比,中國特色社會主義新時代的來臨,特別是黨的十九屆四中全會給中國公共管理學的發展帶來了前所未有的歷史性機遇。新時代進一步深化改革和現代化建設尤其是國家治理(治國理政)現代化的推進,為中國公共管理學科的創新、轉型與重構以及知識體系更新提出了歷史性任務。在我國,公共管理學界有大量關于本學科轉型與重構的討論,舉辦了多場專題論壇,形成了一系列的論著,觀點精彩紛呈?!暗谒拇喂芾砀锩薄皵祿寗拥墓芾砼c決策”“中國管理(范式)”“百年變局與管理科學”等也成為管理科學的熱門話題。例如,曹仰鋒在《第四次管理革命》一書中認為,管理的百年歷史上發生了四次管理革命,即從科學管理、人本管理、精益管理到價值共生。中國公共管理學的轉型與重構涉及大量問題。例如,怎樣把握和處理好學科發展中的學術與政治、科學與意識形態、主觀與客觀、事實與價值、傳統與現代、本土化與國際化以及地方性與全球化等方面關系;如何凸顯中國公共管理學自身的主題領域、問題意識和本土知識;如何促進中國場景、中國話語與中國特色的公共管理學科的知識增長;等等。這些問題的提出與解決將成為中國公共管理學轉型與重構的重要內容。

總之,作為當代中國社會科學發展最快的學科領域之一,公共管理學在我國已經成長為一門獨立的且影響力日益增強的學科,其地位也逐步從邊緣走向中心。在中國,公共管理學可以稱為治國理政或國家治理之學。因此,中國的公共管理學必須順應迅速變化著的中國與全球公共治理實踐,立足現實,回望歷史,直面中國與全球公共治理的新場景、新實踐、新趨勢和新問題。中國的公共管理學必須加強其理論創新,拓展公共管理的學科內涵與主題,夯實公共管理的科學基礎,彰顯公共管理學的中國特色。

(作者單位:廈門大學公共政策研究院院長、教育部“長江學者”特聘教授)



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